Les eaux souterraines renouvelables constituent des réservoirs alimentés par l’infiltration des eaux de pluie. Elles se distinguent des aquifères fossiles, nappes profondes (de 50 à 2 300 mètres) datant des âges géologiques et déconnectés du cycle de l’eau.
Au gré des évolutions technologiques et, bien souvent, des incitations financières des États, les prélèvements dans les eaux souterraines ont triplé dans le monde ces 50 dernières années. Ils atteignent aujourd’hui 1 000 km3 par an, soit 26 % des prélèvements totaux en eau. Dans son rapport de 2012 sur le sujet, l’ONU a qualifié ce phénomène de véritable « révolution silencieuse ».
L’agriculture est de loin le principal bénéficiaire de cette ressource dont elle utilise 67 %, suivie par l’eau domestique (22 %) et l’industrie (11 %).
Une dépendance croissante
Les eaux souterraines sont essentielles à la sécurisation des approvisionnements en eau dans les régions arides et constituent un facteur de résilience face au changement climatique.
Elles fournissent la moitié de l’eau potable pour la consommation humaine, et pourvoient à l’irrigation de 113 millions d’hectares sur les 300 millions irrigués dans le monde, assurant ainsi la sécurité alimentaire de 1,5 milliard de foyers ruraux dans les régions pauvres d’Asie et d’Afrique.
Mais la médaille a son revers : nombre de nappes souterraines renouvelables connaissent des problèmes de pollution et de surexploitation.
Impasses du « chacun pour soi » et du « tout État »
L’accès aux eaux souterraines est bien souvent libre ou peu régulé. Elles sont considérées comme des « biens communs » : personne ne peut en être interdit d’accès malgré les rivalités d’usage de la ressource.
À partir d’un certain seuil, le prélèvement par un usager supplémentaire fait baisser le niveau de la nappe et augmente les coûts de pompage pour tous. Si chaque usager poursuit son intérêt personnel et immédiat, il n’existe toutefois aucune incitation à mettre fin à cette « course au pompage ».
Cette situation renvoie à la « tragédie des communs » décrite par Garrett Hardin en 1968, dans laquelle des coûts sociaux (exclusion des usagers les moins équipés) s’ajoutent aux coûts économiques et à la dégradation de la ressource. Pour y mettre fin, Hardin préconise la propriété privée, les lois coercitives ou les dispositifs fiscaux.
Parmi ces solutions, la gouvernance publique des eaux souterraines privilégie classiquement une gestion par les quantités, à travers les quotas (limites sur les volumes de prélèvement) et les licences (autorisations de prélèvement), et/ou les outils économiques tels que des taxes permettant de limiter la consommation.
Mais la mise en œuvre de ces instruments se heurte à de nombreuses difficultés, dont le manque d’information sur la ressource, les usages et les usagers ; cela entraîne des coûts élevés pour l’élaboration des mesures de gestion, leur mise en application, le contrôle et les sanctions aux contrevenants.
L’alternative d’une gestion par les « communs »
La voie des « droits de propriété » esquissée par Hardin a été notamment suivie par Elinor Ostrom et ses collaborateurs de l’université de Bloomington (Indiana) dans leurs travaux sur les ressources en propriété commune, par opposition à une propriété privée individuelle.
À partir d’études empiriques dans des situations très variées, Elinor Ostrom a établi que la gestion commune des ressources naturelles (common pool resources) par un collectif d’usagers peut être un moyen efficace pour les préserver durablement.
Les communs peuvent ainsi être définis comme des systèmes intégrés et cohérents, constitués d’une ressource, d’une communauté de personnes, de règles d’organisation autour d’un objectif partagé et d’une structure de gouvernance.
Si la question des communs est ancienne, elle connaît un essor médiatique depuis l’attribution du prix Nobel d’économie, en 2009, à Elinor Ostrom. Depuis vingt ans, elle a été largement mobilisée pour étudier de nouvelles réalités politiques et de terrain et a fait l’objet de nombreuses conférences académiques.
Elle est ainsi appliquée à un vaste ensemble d’enjeux qui ne se limitent pas aux ressources naturelles (communs informationnels par exemple tels que les logiciels ou la connaissance), avec des communautés qui se structurent autour d’objectifs intimement liés aux contextes politiques et institutionnels.
Gérer les ressources durablement ?
Le potentiel d’une gestion décentralisée des eaux souterraines par des « communs » est important, mais sa mise en œuvre est délicate. Loin de décharger l’État de ses responsabilités, elle devra l’impliquer d’une manière nouvelle et exigeante qui n’est plus seulement celle du gendarme.
L’État doit, en premier lieu, définir le cadre institutionnel et juridique de la gestion décentralisée et garantir l’exclusivité des droits du collectif de gestion vis-à-vis des tiers. Il doit aussi s’assurer que la ressource sera gérée durablement, ce qui ne va pas de soi.
En effet, même si l’efficience interne du collectif de gestion est garantie, ses objectifs peuvent aller jusqu’à la « liquidation » délibérée de la ressource pour faciliter des besoins économiques locaux. L’État doit donc passer un contrat avec le groupement, basé sur un échange entre les droits d’usage qu’il concède et la contribution qu’il demande à des objectifs d’intérêt général.
Et le rôle de l’État ?
L’État a aussi un rôle primordial à jouer dans le processus de mise en place de la gestion décentralisée et son accompagnement.
Il est en effet très rare que les agriculteurs, même confrontés à la rareté, prennent l’initiative de monter eux-mêmes une structure de gestion ; et l’expérience prouve que les avantages différés d’une gestion durable, avec un régime d’exploitation stabilisé, ne sont en général pas suffisants pour faire accepter les restrictions qui s’imposent sur le court terme.
La gestion de la ressource doit alors être incorporée à un programme de développement territorial qui implique des avantages immédiats et soude le collectif.
On verra ainsi l’État encourager, voire imposer, la constitution de différentes formes de structures décentralisées (Comunidades de Usuarios de Aguas Subterráneas en Espagne, Highland Water Forum en Jordanie, Groupements de développement agricole en Tunisie) et de mécanismes de gestion locale (Schémas d’aménagement et de gestion des eaux en France, contrats de nappes au Maroc).
Les cas de réussite montrent ainsi que c’est bien dans l’hybridation d’une gouvernance publique et de l’existence de structures décentralisées que les chances de succès sont les plus importantes.
Stéphanie Leyronas, Chargée de recherche gestion des ressources naturelles, AFD (Agence française de développement); Dominique Rojat, Économiste (environnement et ressources naturelles), AFD (Agence française de développement) et Frédéric Maurel, Ingénieur expert dans le secteur de l’eau, AFD (Agence française de développement)
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.
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