Seule juridiction habilitée à examiner les infractions commises dans l’exercice des fonctions ministérielles, la Cour de justice de la République (CJR) est saisie de deux dossiers sensibles en cette rentrée 2022.
D’une part, l’ancien premier ministre Édouard Philippe récemment placé sous statut de témoin assisté doit être entendu par sa commission d’instruction – l’instance chargée d’établir la réalité des infractions préalablement à tout jugement – pour des faits présumés de « délit d’abstention de combattre un sinistre » et de « mise en danger de la vie d’autrui » en lien avec sa gestion de la crise sanitaire. D’autre part, le garde des Sceaux Eric Dupond-Moretti a de son côté été renvoyé par cette commission d’instruction devant la formation de jugement de la CJR – l’instance chargée de condamner ou d’acquitter les ministres –, pour des faits présumés de prise illégale d’intérêts – à raison d’enquêtes administratives ordonnées contre des magistrats avec qui il avait été en conflit comme avocat.
S’il n’est pas inédit de voir un ancien Premier ministre convoqué pour audition par la Cour de justice, c’est bien la première fois qu’un membre du gouvernement en fonction, qui plus est ministre de la Justice, est renvoyé devant sa formation de jugement.
Or, les avocats du garde des Sceaux s’étaient dits sans « aucune illusion sur le sens de la décision » à venir le concernant, comme s’il n’était pas possible de faire confiance à la Cour pour faire preuve d’impartialité. D’où vient ce soupçon ?
Une institution créée de toute pièce en 1993
Alors qu’il était admis depuis le vote de l’article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 que les victimes d’infractions imputables à un ministre en exercice pouvaient s’en plaindre devant le juge pénal, la Cour de cassation avait considéré en 1963 que seuls les parlementaires pouvaient les mettre en cause à raison de crimes ou délits accomplis dans l’exercice de leurs fonctions devant la Haute Cour de justice.
Des parties civiles ayant adressé une pétition au Sénat les 27 juillet et 20 août 1992 contre le blocage qu’engendrait à leurs yeux cette solution, le Parlement réuni en Congrès décidait de voter la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 créant la CJR pour trouver le bon équilibre entre le droit légitime des victimes à pouvoir voir l’auteur de leur dommage condamné ; et le droit tout aussi légitime des ministres à voir les poursuites les visant instruites et jugées aux termes d’un procès équitable.
Concilier deux visions antagonistes de la responsabilité ministérielle
Il est vrai que l’élaboration de la révision de 1993 a vu s’affronter deux conceptions très différentes de la responsabilité ministérielle, en réalité toujours en débat depuis la Révolution française.
Tandis que la première s’en remet à l’alliance du juge pénal et des justiciables pour prévenir l’arbitraire du pouvoir ministériel, la seconde subordonne toutes poursuites contre les ministres à l’accord préalable d’assemblées parlementaires par ailleurs seules à même de les juger par crainte du gouvernement des juges.
La création de la CJR était ainsi censée trouver un meilleur équilibre entre les dangers d’une immunité-impunité nocive pour la confiance des citoyens envers les institutions de la République ; et le risque d’une responsabilité sans limite, érigeant les membres du gouvernement en bouc-émissaires faciles de tous les maux de la société.
Une quête de l’équilibre
Les règles d’organisation et de fonctionnement de la CJR ont d’abord veillé à préserver les droits des ministres : d’une part, les plaintes ne peuvent prospérer devant la commission d’instruction qu’à condition de préalablement passer le filtre d’une autre commission : la commission des requêtes dont la composition est « extra-judiciaire » : puisqu’y siègent trois magistrats de la Cour de cassation entourés de deux conseillers d’État et de deux conseillers maîtres à la Cour des comptes, afin que les recours puissent être examinés par des juges pour partie issus des mêmes écoles de la haute administration que les gouvernants, et familiers de ce fait des difficultés de l’exercice du pouvoir.
D’autre part, 12 des 15 membres de la formation de jugement de la CJR sont des parlementaires – sans forcément de qualification juridique –, élus pour moitié par l’Assemblée nationale parmi les députés et pour moitié par le Sénat parmi les sénateurs.
La réforme n’en a ensuite pas moins constitué une avancée pour les victimes. Par rapport aux règles applicables depuis 1963, ces dernières ne se sont pas seulement vues reconnaître le droit d’initier les poursuites ; elles ont aussi pu compter sur l’expertise de magistrats indépendants : puisque trois nouveaux magistrats judiciaires élus par la Cour de cassation composent la commission d’instruction de la CJR et que trois autres siègent dans sa formation de jugement.
L’importance des garanties offertes aux ministres devant la Cour n’en reste pas moins telle que la déclaration des avocats du garde des Sceaux peut surprendre.
Des décisions souvent soupçonnées de partialité
Cette déclaration s’explique néanmoins à la lumière de l’expérience, dans la mesure où les décisions de la CJR sont souvent accusées de partialité.
Sa commission d’instruction est régulièrement suspectée par le pouvoir politique d’être constituée de magistrats judiciaires aux ordres de la majorité du moment ou cherchant à régler leurs comptes avec les gouvernants ; tandis que sa formation de jugement est tout aussi régulièrement soupçonnée par les victimes d’être composée de juges-parlementaires acquis à la cause des ministres.
Ce qui ne se vérifie d’ailleurs pas toujours en pratique – puisque si des parlementaires proches du mis en cause peuvent y siéger, l’intéressé peut également être jugé par ses opposants politiques – ; mais pose dans tous les cas des problèmes d’impartialité : puisque la justice ne doit pas seulement être rendue, elle doit aussi être perçue comme l’ayant été sans parti pris et de façon indépendante, comme le juge la CEDH.
Il est en outre arrivé que la CJR rende une décision plus sévère que la justice ordinaire à propos de mêmes faits, Christine Lagarde ayant par exemple été condamnée avec dispense de peine dans le cadre de l’affaire Tapie quand ses co-mis en cause, non concernés par le privilège de juridiction ministériel, étaient relaxés par le tribunal correctionnel de Paris.
Vers une nouvelle réforme de la responsabilité ministérielle ?
Face aux défauts de la CJR révélés par la pratique, le rapport Jospin de 2012 et un projet de révision constitutionnelle du 9 mai 2018 – présenté par Édouard Philippe au nom du président Macron – avaient proposé de la supprimer, pour confier au juge pénal le soin de connaître des infractions ministérielles – sous réserve de quelques aménagements procéduraux justifiés pour l’essentiel par les spécificités du statut de membre du gouvernement.
Dès lors que le juge judiciaire est déjà compétent pour juger les actes détachables de l’exercice des fonctions ministérielles, l’idée a fait son chemin de revenir à la solution de la IIIe République, de façon à confier à la « justice ordinaire » le soin de trancher les infractions commises dans l’exercice de ces fonctions.
À l’appui de cette solution, on peut relever que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme oblige depuis les années 1980 le juge pénal à respecter le droit au respect de la présomption d’innocence des personnes mises en cause, et à instruire à charge et à décharge les faits qui leur sont reprochés : pour que la loi soit « la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » comme le commande l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
L’avenir des poursuites pour mauvaise gestion en question
Le débat s’est pour cette raison déplacé depuis le tournant des années 2000 sur l’opportunité de dépénaliser les infractions non-intentionnelles pouvant être reprochées aux ministres, en contrepartie de leur soumission à la justice ordinaire – le Comité en charge du rapport sur les États généraux de la justice ayant même spontanément présenté la nécessité de « réarticuler responsabilité politique et responsabilité pénale » des gouvernants comme un moyen de rendre la justice aux citoyens… aussi paradoxal que cela puisse paraître lorsque l’on sait que la justice politique conduit en pratique à substituer les représentants aux citoyens dans la prise de décision.
Ces infractions correspondent quoiqu’il en soit à la mauvaise gestion supposée des membres du gouvernement, notamment face à une situation de crise comme dans le cas du sang contaminé ou de l’épidémie du Covid-19.
Or, de tels faits relèvent aujourd’hui de l’article 121-3 du code pénal ; dont les conditions d’application ont déjà été durcies en 2000, de façon à éviter une condamnation trop facile des décideurs publics face à des évènements imprévisibles.
Le spectre du retour d’une immunité-impunité
Dans sa version actuelle, l’article confirme l’impossibilité d’engager la responsabilité pénale de tout à chacun à raison de faits qui ne lui sont pas personnellement imputables. Il ne permet en outre de condamner pénalement les personnes qui ont indirectement créé le dommage ou n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter que dans deux cas. S’il est établi qu’elles ont :
1°) « soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement » ;
2°) « soit commis une faute caractérisée » (l’équivalent d’une faute lourde) « et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer ».
En pratique, ces nouvelles règles ont permis la relaxe d’un certain nombre d’élus locaux depuis leur adoption sans empêcher la condamnation d’autres – ce qui semble prouver qu’un équilibre satisfaisant a été atteint dans la répression de ce type d’infraction.
D’autant que la réforme doit être rapprochée d’autres évolutions de la procédure pénale, comme la loi du 27 février 2017 qui plafonne en matière délictuelle à 6 ans la prescription en temps normal et à 12 en cas d’infraction dissimulée : de sorte par exemple que les ministres ne pourraient se voir reprocher leur inaction climatique au pénal au-delà de ce laps de temps.
Le projet de révision de 2018 estimait malgré tout que les ministres ne devaient être mis « en cause à raison de leur inaction que si le choix de ne pas agir leur est directement et personnellement imputable » ; formulation ambiguë qui aurait pu rendre à l’avenir impossible leur mise en cause pénale pour des infractions non-intentionnelles alors que la législation est déjà restrictive en la matière.
De sorte qu’on peut s’interroger : dès lors que la démocratie postule en toutes circonstances le respect de la volonté générale ; et le libéralisme l’obligation de chacun d’assumer personnellement la responsabilité de ses actes, la pénalisation de la vie politique constitue-t-elle véritablement une perversion de la démocratie libérale ou au contraire l’expression de sa maturité ?
Fabien Bottini, Professeur des Universités en droit public, Le Mans Université
Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.
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